今年是民用航空法頒布20周年，正式施行19周年。在過去的20年中，我國民用航空法律制度已經(jīng)基本建立，航空立法對航空事業(yè)的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用，我國作為航空大國在國際社會上的地位日益提高。

　　但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，航空立法不足問題日益凸顯，危及航空安全事件不斷發(fā)生。如何完善航空立法，本版今起推出系列報(bào)道，以饗讀者。

　　編者按

　　□　本報(bào)記者 　張媛

　　近日，疑似MH370客機(jī)殘骸被找到的消息牽動著無數(shù)人的心。此前，曾有調(diào)查將飛機(jī)失蹤矛頭對準(zhǔn)MH370機(jī)長扎哈里。

　　實(shí)際上，機(jī)長有意制造飛機(jī)失事并非“天方夜譚”。今年3月，德國一架客機(jī)墜毀，隨后公布的事故調(diào)查結(jié)論證實(shí)，這是一起客機(jī)副機(jī)長蓄意肇事事件。

　　“911之后，各國的機(jī)場安檢保衛(wèi)工作都在不斷加強(qiáng)，現(xiàn)在看來，機(jī)上工作人員的安全管理工作同樣重要。”西北政法大學(xué)客座教授、空間法與航空法研究所執(zhí)行所長劉偉民近日在接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)指出，民用航空法施行19周年，已到大修之時(shí)。他建議，修改民用航空法，進(jìn)一步明確機(jī)長法律地位，加強(qiáng)航空人員安全管理。

　　運(yùn)用法律手段約束航空人員

　　2008年3月31日，中國東方航空云南分公司14個(gè)從昆明起飛的航班，在同一天出現(xiàn)了臨時(shí)集體“返航”事件。這些航班原定飛往大理、麗江、西雙版納、芒市、思茅和臨滄等地，但在到達(dá)目的地上空后，乘客被告知無法降落并折回昆明，導(dǎo)致昆明機(jī)場更多的航班延誤。這就是震驚全國的東航集體返航門。

　　“14個(gè)航班說不飛就不飛了，真是豈有此理！”說起這次事件，劉偉民很是氣憤。他指出，機(jī)長作出這樣的決定，除了浪費(fèi)資源外，還存在很大的安全隱患。

　　據(jù)了解，民用航空法第五章對航空人員進(jìn)行了界定，說明了機(jī)長的法律地位，并授予其法律權(quán)力。“但是，這些規(guī)定并不細(xì)。”劉偉民說，中國民航長期軍管，飛行待遇是好的，覺悟是高的，飛行人員隊(duì)伍沒問題。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，一些新問題陸續(xù)出現(xiàn)。比如東航集體返航門，還有曾出現(xiàn)過的空中交通管制員怠工事件等。這些都凸顯了運(yùn)用法律手段約束航空人員，保障民用航空安全的重要性。

　　劉偉民指出，機(jī)長與船長一樣，在飛行中擁有法律賦予的最高管理權(quán)限。飛機(jī)上天后，一切都要聽從機(jī)長指揮。但是，機(jī)長的權(quán)力很大卻不能濫用，東航集體返航門就是濫用職權(quán)。在國外，機(jī)長濫用職權(quán)是要受處罰的。

　　“此外，機(jī)長的身體狀況、心理狀況關(guān)乎整架飛機(jī)的安全，對其進(jìn)行保障的航空醫(yī)學(xué)就顯得尤為重要；機(jī)長在起飛之前，如果對保障飛行安全沒有信心，可以申請不起飛等，這些方面都應(yīng)寫入法律，并進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。”劉偉民說，現(xiàn)在民航管理上存在很多漏洞，建議修改民用航空法，把機(jī)長的法律地位和機(jī)組人員的權(quán)力責(zé)任規(guī)定得更加完整細(xì)致，通過法律效力來切實(shí)保障民航安全。

　　對不安全事件相關(guān)立法不足

　　8月5日上午，深航舉行深圳航空成功處置“7·26”機(jī)上縱火事件表彰大會，對7月26日ZH9648臺州至廣州航班9名機(jī)組成員進(jìn)行嘉獎。

　　7月26日零時(shí)40分，深圳航空公司ZH9648臺州至廣州航班發(fā)生一起機(jī)上縱火事件，嚴(yán)重危及飛行安全。機(jī)組成員及乘客協(xié)同配合，成功撲滅明火，穩(wěn)定客艙秩序，制服犯罪嫌疑人。

　　“由于民用航空戰(zhàn)略地位的重要性，容易成為恐怖分子、敵對分子的破壞對象。”劉偉民說，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，飛行旅客人數(shù)在大幅增加，違規(guī)旅客也在不斷增多，機(jī)場的管理能力還需進(jìn)一步提高。

　　劉偉民指出，現(xiàn)行民用航空法只有個(gè)別條文是關(guān)于民用航空安全保障的規(guī)定，1996年頒布的民用航空安全保衛(wèi)條例又屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，立法層級低，需要根據(jù)新的形勢進(jìn)行完善和修改，把行政法規(guī)規(guī)定上升為法律。

　　今年年初，媒體曾報(bào)道多起乘客誤開飛機(jī)應(yīng)急安全門或滑梯事件。對此，中國南方航空公司法律部副總經(jīng)理馬選玲指出，綜觀我國航空安全現(xiàn)狀，很多不安全事件都達(dá)不到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至達(dá)不到治安處罰標(biāo)準(zhǔn)。

　　“這些不安全事件的類型包括損壞財(cái)產(chǎn)(隨意放滑梯、打開安全門等)、個(gè)人行為(抽煙、違規(guī)使用電子設(shè)備等)、集體行為(霸占航空器、沖擊停機(jī)坪、沖擊值機(jī)柜臺等)等。”馬選玲介紹，與不安全事件種類廣、數(shù)量多相對應(yīng)的，是對此類事件的執(zhí)法不力問題。

　　馬選玲指出，安全員在航空器范圍內(nèi)無執(zhí)法權(quán)，只有執(zhí)法協(xié)助權(quán)，這就造成在很多情況下，安全員面對打架斗毆無法有力作為；雖然空警有執(zhí)法權(quán)，但僅限于到達(dá)地面交接公安機(jī)關(guān)之前，而且缺乏快速有效的攻擊性手段；公安機(jī)關(guān)在各自管轄地范圍內(nèi)擁有執(zhí)法權(quán)，卻存在執(zhí)法不足問題。此外，國際航線的具體執(zhí)法也是難題。

　　“上述問題的存在，根本原因在于相關(guān)立法不足。”馬選玲認(rèn)為。

　　馬選玲具體解釋說，首先民用航空法無旅客個(gè)人處罰條款；而治安管理處罰法適用航空法領(lǐng)域的法條較少、處罰較輕，只有第二十三條規(guī)定對擾亂機(jī)場、航空器秩序，非法攔截或者強(qiáng)登、扒乘航空器，影響交通工具正常行駛的，處警告或者200元以下罰款；情節(jié)較重的，處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款。這些法律規(guī)定已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。其次，相關(guān)法律規(guī)定中違法行為列舉不全，僅有擾亂秩序、盜竊、損壞、擅自移動航空設(shè)施和強(qiáng)行進(jìn)入航空器駕駛艙等5種行為，許多不安全行為都沒有列入其中。

　　所以，馬選玲指出，鑒于這些問題，我國民用航空法的修改刻不容緩。

　　增加處罰條款加重罰款金額

　　保障航空安全，避免對飛行人員進(jìn)行非法干擾，維護(hù)人員生命和財(cái)產(chǎn)安全是各國普遍關(guān)注的問題。

　　據(jù)介紹，對飛行機(jī)組的非法干擾，各國的法律規(guī)定都很嚴(yán)厲。英國航空航行命令規(guī)定，任何人對機(jī)組人員進(jìn)行威脅、辱罵、侮辱，可處以2500英鎊以下罰金或無限額罰金或處以兩年以下有期徒刑。美國法律規(guī)定，襲擊、恐嚇或威脅、干擾或影響機(jī)組成員履行其職責(zé)，處以25000美元以下罰金或10年以下的有期徒刑，或二者兼處之。

　　“此外，在美國，以機(jī)長為首的機(jī)組人員都對旅客有約束權(quán)，不像我國執(zhí)法人員權(quán)力有限，人數(shù)也少。而且美國航空公司可以拒載違法違規(guī)乘客，這在我國也是很困難的。”馬選玲進(jìn)一步介紹說。

　　因此，馬選玲建議，盡快修改民用航空法，增加危及航空安全的種類，列入多發(fā)性、擾亂性違法行為。由于現(xiàn)在民用航空法被定位為民商法，不能列入的違法行為可寫入治安管理處罰法。同時(shí)，她建議比照旅游法和公務(wù)員處置辦法，增加處罰條款，加重罰款金額。立法授予航空公司行政執(zhí)法權(quán)，機(jī)組人員應(yīng)對旅客有約束權(quán)，授予空警使用攻擊性警械的權(quán)力，以便更有效地處理突發(fā)事件。

　　“鑒于以后飛機(jī)上會安裝Wi-Fi,建議航空器上安裝監(jiān)控系統(tǒng)，提前預(yù)警突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)機(jī)長與地面雙監(jiān)控。監(jiān)控畫面可實(shí)時(shí)傳輸，若發(fā)生劫機(jī)等突發(fā)事件，能快速傳遞信息，縮短應(yīng)急處理時(shí)間。”馬選玲建議。