改革創(chuàng)新 扎實工作 為通用航空發(fā)展奠定更加堅實的基礎

　　中國民用航空局局長 馮正霖

　　實現(xiàn)公共運輸航空與通用航空“兩翼齊飛”，建成功能完善的通用航空體系是民航服務國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。深入貫徹國務院辦公廳《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，我們要進一步深化改革、開拓創(chuàng)新，大力提升通用航空服務能力。

　　一、全行業(yè)認真貫徹國辦《指導意見》，通用航空工作呈現(xiàn)新氣象

　　去年8月份，民航局召開通航領導小組第二次會議，貫徹落實國務院辦公廳《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，明確了新時期促進通航發(fā)展的總體思路，對《指導意見》確定的民航系統(tǒng)的各項任務作出部署。近一年來，促進通航發(fā)展、服務國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為民航行業(yè)內(nèi)的共識，各單位圍繞“讓通用航空器飛起來，讓飛行愛好者熱起來”做了大量卓有成效的工作，通用航空工作呈現(xiàn)新氣象。

　�。ㄒ唬�樹立分類管理的新理念

　　長期以來，行業(yè)管理部門習慣用運輸航空的規(guī)章標準和監(jiān)管方式管理通用航空，對通航發(fā)展的要求過嚴、門檻過高，制約了通航發(fā)展。去年，民航局旗幟鮮明地提出分類管理理念，并在工作中加以落實。一是通用航空與運輸航空分類管理。在修訂《民用機場使用許可規(guī)定》和《民用機場安全運行管理規(guī)定》時，特別把規(guī)章名稱中的“民用機場”改為“民用運輸機場”，從制度設計上將通用機場和運輸機場徹底分開。二是經(jīng)營性通航業(yè)務與自用性通航業(yè)務分類管理。出臺了《通用機場分類管理辦法》，按照對公眾開放與否分別采用申報審核制和告知承諾制，在總規(guī)、初設和驗收等環(huán)節(jié)實現(xiàn)差異化管理，把握監(jiān)管重點，釋放市場活力。三是對經(jīng)營性通航業(yè)務中的載客類飛行與非載客類飛行實行分類管理。把通用航空經(jīng)營許可項目由按注冊資本額度分類，改為按作業(yè)特點和性質(zhì)分類，有利于將載客類飛行和其他類飛行區(qū)別管理。

　　（二）確立“放管結(jié)合、以放為主”的安全管理新導向

　　民航局在安全監(jiān)管系列調(diào)研的基礎上，專門召開通用航空安全電視電話會議，確立“放管結(jié)合、以放為主”的新思路。這個思路在民航局黨組成員中已形成共識，無論誰去調(diào)研，都會強調(diào)：既要始終堅持“安全第一”，認識到安全是企業(yè)生存發(fā)展的前提和基礎，也要理性看待通航整體安全形勢。避免因為發(fā)生幾起事故，就過度恐慌，甚至動搖發(fā)展的信心。同時，對通用航空的安全監(jiān)管，不能用管運輸航空的方式照搬照套。民航局已在東北地區(qū)開展試點，取消通航事故征候考核，并委托企業(yè)自行開展輕微事故的調(diào)查。這樣做有利于強化企業(yè)安全主體責任，也節(jié)約了民航行政機關的監(jiān)管資源。

　�。ㄈ�）邁出通用航空試點引路的新步伐

　　為突破傳統(tǒng)管理模式，民航局按照“試點引路、以點帶面”的發(fā)展路徑，積極穩(wěn)妥推進通用航空試點工作。一是嚴格篩選試點項目。試點項目的篩選經(jīng)過反復論證和評估，民航局與管理局逐一對接試點需求，把準備工作比較充分的試點項目納入試點之中，并經(jīng)多輪修改完善后形成試點方案。先后批復了東北、華東、西北和新疆4個地區(qū)的通用航空管理改革、服務平臺建設、無人機試飛、低空監(jiān)視和“通航+旅游”5個試點項目。二是正確處理改革與法治的關系。試點的目的在于依法突破和創(chuàng)新發(fā)展方式。在推進試點工作，強調(diào)解放思想、勇于創(chuàng)新、敢于包容試錯的同時，對需要突破的法規(guī)條款一一梳理和評估，堅持改革要于法有據(jù)，明確通過申請法律授權(quán)的方式解決合法性問題。三是扎實推進試點工作。對已批復試點項目的組織管理工作提出統(tǒng)一要求。相關管理局已按照制定的試點方案和時間表，穩(wěn)步推進各項工作。

　�。ㄋ模┏雠_簡政放權(quán)的新舉措

　　過去一年，民航局各部門按照國務院“放管服”工作要求，努力解決長期制約行業(yè)發(fā)展的政策性問題，先后取消和簡化了一系列行政審批事項。一是取消通航企業(yè)赴境外作業(yè)審批，鼓勵更多企業(yè)“走出去”參與國際市場競爭。這項改革獲得國務院職能轉(zhuǎn)變辦公室的肯定，今年“兩會”期間被選為“放管服”工作優(yōu)秀案例。二是取消通用航空器引進備案審批，為個人和企業(yè)購買飛機、從事通航活動提供自由和便利。三是開放民航工程設計市場，大幅下調(diào)人員和技術門檻，增加市場有效供給。四是全面放開通用機場投資限制，支持社會資本投資建設和運營通用機場。五是調(diào)整通用航空收費政策，通用航空器使用通用機場收費實行市場調(diào)節(jié)價。這些改革措施有力地激發(fā)了市場活力。

　�。ㄎ澹┤〉檬轮惺潞蟊O(jiān)管的新成效

　　在放寬準入的同時，著力加強事中事后監(jiān)管。一是制訂了《通用航空市場監(jiān)管手冊》，為一線監(jiān)察員提供通用航空企業(yè)市場準入審核和監(jiān)管的操作規(guī)范。二是嚴肅查處違章行為。例如，石家莊愛飛客俱樂部在航展期間超范圍經(jīng)營，造成重大傷亡事故，管理局按規(guī)章作出處罰，吊銷了該企業(yè)的經(jīng)營許可證。三是規(guī)范無人機管理。民航局召開電視電話會議部署專項整治工作，啟動無人機實名登記系統(tǒng)，發(fā)布民用機場障礙物限制面保護范圍公告。四是研究構(gòu)建通用航空誠信評價體系，對許可證持有人守法、安全、服務、履責等情況進行綜合評價。五是試行低空監(jiān)視技術應用指導意見，對監(jiān)視類別及技術應用進行分類指導，有利于實現(xiàn)飛行活動實時監(jiān)控，提升通用航空監(jiān)管效能。

　�。�六）打開“真情服務”的新通道

　　民航局聚焦通航發(fā)展的痛點問題，開展一系列真情服務基層、企業(yè)和飛行愛好者的工作。一是設置通航管理“意見箱”。針對行業(yè)普遍反映的規(guī)章協(xié)同性欠缺、監(jiān)管標準不一以及執(zhí)行偏差等問題，組織相關司局進行答復。上半年已完成4期共120條意見答復，對規(guī)章及執(zhí)行標準進行權(quán)威解讀，為基層監(jiān)管部門和行政相對人釋疑解惑。二是建立“通用航空供求信息平臺”，著力解決通用航空資源要素供求信息不公開、交易成本高等問題。三是啟用駕駛員電子云執(zhí)照，優(yōu)化監(jiān)管手段，既提升管理部門的安全風險識別和防控水平，也方便飛行執(zhí)照的攜帶及查詢。

　　這六個方面的“新”大體總結(jié)了一年來民航局在促進通航發(fā)展方面做的工作，既有成效，也有需要不斷改進和完善的地方�？偠�言之，社會效益顯著，政策效果還在不斷顯現(xiàn)。

　　二、當前通用航空發(fā)展面臨的形勢

　　要引領通用航空發(fā)展，必須判斷通航發(fā)展面臨的形勢，明確下一步的政策取向、工作重點，綜合分析通用航空發(fā)展的現(xiàn)狀、有利條件和不利因素。

　　目前我們看到的、體會到的，以及社會公眾反映的通用航空發(fā)展形勢，可以用十六個字概括：“大勢向好，路徑曲折，熱度上升，飛得不多”。我們提倡“熱起來”和“飛起來”，現(xiàn)在不管是國家政策的鼓勵，還是社會資本的投入，勢頭是非常好的，但發(fā)展的路徑不是很順暢，障礙不少，有些地方曲折蜿蜒�，F(xiàn)在看，通航發(fā)展是“熱起來”了，但飛得不多。2017年上半年，通用航空的飛行量是37.3萬小時，同比增長1%，通用航空器達到了2205架，比年初凈增加109架，增長15.7%，通航企業(yè)達到345家，比年初新增31家，凈增25家，增長7.8%，可見機隊規(guī)模、通航企業(yè)數(shù)的增長率遠大于飛行量的增長率，這就是“熱起來”但“飛得不多”的具體表現(xiàn)。所以，通用航空大勢向好，希望與困難同在，機遇與挑戰(zhàn)并存。

　�。ㄒ唬┩ㄓ煤娇彰媾R難得的發(fā)展機遇

　　按照國辦《指導意見》以及全社會形成的共識，通用航空業(yè)已經(jīng)被確定為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，承載著調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、改善民生和升級消費的歷史使命，迎來了難得的歷史機遇。