文/深化民航改革評(píng)估組[1]
  “十四五”時(shí)期，在持續(xù)推進(jìn)民航強(qiáng)國(guó)建設(shè)過(guò)程中，民航安全管理面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。雖然我國(guó)民航安全水平穩(wěn)居世界前列，但在疫情防控壓力和新老安全風(fēng)險(xiǎn)并存疊加影響下，運(yùn)輸航空公司“小散變轉(zhuǎn)欠”特點(diǎn)突出，中小機(jī)場(chǎng)安全保障能力不足的問(wèn)題還很普遍，通航企業(yè)安全管理和人員能力參差不齊，民航安全治理體系和治理能力與行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需求還存在一定差距�！锻晟坪娇瞻踩�管理體系工作方案》作為“十四五”期間深化民航改革10大專(zhuān)項(xiàng)方案之一，立足民航安全工作實(shí)際，圍繞提升安全監(jiān)管效能、夯實(shí)安全保障基礎(chǔ)、改進(jìn)系統(tǒng)安全管理等內(nèi)容制定改革任務(wù)與措施。遵循2021年改革評(píng)估工作思路，評(píng)估組以創(chuàng)新性為評(píng)估核心，對(duì)航空安全管理體系工作方案2021年工作進(jìn)行評(píng)估。從制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等三個(gè)維度著手，對(duì)評(píng)估改革任務(wù)與措施的“創(chuàng)新指向度”“創(chuàng)新響應(yīng)度”和“創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)度”進(jìn)行深入研究分析，在取得評(píng)估結(jié)果基礎(chǔ)上，提出下一階段航空安全管理改革工作建議，助力民航安全治理體系和治理能力建設(shè)。
  一、工作方案的創(chuàng)新指向度
  (一)工作方案的任務(wù)構(gòu)成
  民航安全管理是行業(yè)深化改革最重要的領(lǐng)域之一。對(duì)任務(wù)來(lái)源進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析可知（見(jiàn)圖1），航空安全管理工作方案的改革任務(wù)與措施來(lái)源覆蓋“‘十四五’深化民航改革意見(jiàn)”“‘十四五’規(guī)劃涉及的重大改革任務(wù)”“2021年全國(guó)民航工作會(huì)議、年中工作會(huì)重點(diǎn)工作任務(wù)”“2021年全國(guó)民航工作會(huì)議代表意見(jiàn)建議”以及“制度轉(zhuǎn)化建議”等5項(xiàng)任務(wù)源，任務(wù)來(lái)源廣泛、全面，涵蓋當(dāng)前及以后一段時(shí)期民航安全管理改革的重點(diǎn)。工作方案設(shè)置了“安全監(jiān)管方式”“安全隱患排查風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制”“安全綜合考核機(jī)制”“安全監(jiān)管數(shù)據(jù)整合利用”“監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置”“從業(yè)人員資質(zhì)能力”“航空安保管理”“事件調(diào)查能力”等8個(gè)方面、41項(xiàng)改革任務(wù)、102項(xiàng)改革措施。

  改革任務(wù)來(lái)源數(shù)據(jù)說(shuō)明：1.“十四五”深化民航改革意見(jiàn)工作任務(wù)；2.“十四五”規(guī)劃涉及的重大改革任務(wù)；3. 2021年全國(guó)民航工作會(huì)議、年中工作會(huì)重點(diǎn)工作任務(wù)；4. 2021年全國(guó)民航工作會(huì)議代表意見(jiàn)建議；5.制度轉(zhuǎn)化建議。

圖1 《完善航空安全管理體系工作方案》改革任務(wù)來(lái)源情況

  方案有4項(xiàng)任務(wù)源都提到了“差異監(jiān)管工作”，有3項(xiàng)任務(wù)源同時(shí)提出了“綜合安全信息數(shù)據(jù)庫(kù)”“分級(jí)分類(lèi)貨運(yùn)安檢”“民航背景調(diào)查”等方面的3項(xiàng)改革措施，有2項(xiàng)任務(wù)源提出了“監(jiān)控國(guó)產(chǎn)民機(jī)運(yùn)行”“一線工作人員的心理健康狀況分析及測(cè)評(píng)”等11項(xiàng)改革措施。可以看出，差異監(jiān)管、隱患及風(fēng)險(xiǎn)防控、國(guó)產(chǎn)民機(jī)融合發(fā)展、一線人員心理健康等，是2021年行業(yè)安全管理領(lǐng)域深化改革的核心和焦點(diǎn)問(wèn)題。
  （二）任務(wù)措施的創(chuàng)新指向度
  按照制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的界定及內(nèi)涵，評(píng)估組對(duì)該工作方案的102項(xiàng)改革措施的創(chuàng)新屬性進(jìn)行判定。“制度創(chuàng)新”側(cè)重于評(píng)估各類(lèi)規(guī)章規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、政策或其配套文件等制度建設(shè)情況，以及制度試點(diǎn)的推進(jìn)情況。“管理創(chuàng)新”主要評(píng)估安全業(yè)務(wù)流程改進(jìn)優(yōu)化、職責(zé)完善組織優(yōu)化、技術(shù)提升行政效率、構(gòu)建協(xié)調(diào)融合發(fā)展機(jī)制以及行政資源能力提升等方面。“科技創(chuàng)新”主要評(píng)估將新技術(shù)應(yīng)用到安全管理領(lǐng)域，運(yùn)用信息系統(tǒng)、平臺(tái)、工具等持續(xù)推動(dòng)安全管理的情況。
  通過(guò)對(duì)改革任務(wù)階段性目標(biāo)、改革任務(wù)與措施創(chuàng)新屬性的綜合判定，航空安全管理工作方案具備創(chuàng)新屬性的改革措施共計(jì)有79項(xiàng)，總體創(chuàng)新指向度為77.5%，部分創(chuàng)新措施具備兩種創(chuàng)新屬性。按照創(chuàng)新類(lèi)別統(tǒng)計(jì)，制度創(chuàng)新措施41項(xiàng)，指向度為40.2%；管理創(chuàng)新措施39項(xiàng)，指向度為38.2%；科技創(chuàng)新措施5項(xiàng)，指向度為4.9%。

  注：部分改革措施同時(shí)具備兩種創(chuàng)新屬性

圖2 《完善航空安全管理體系工作方案》不同類(lèi)別創(chuàng)新措施數(shù)量

  可以得出，“十四五”航空安全管理工作以“加快形成一整套與新的運(yùn)行特點(diǎn)相適應(yīng)的，包含系統(tǒng)管理思維、規(guī)范、方法、手段等各要素在內(nèi)的安全管理制度和監(jiān)管系統(tǒng)”為目標(biāo)，力求在安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型方面有新突破，進(jìn)一步完善基于風(fēng)險(xiǎn)管控和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的航空安全管理體系，使得該方案呈現(xiàn)較強(qiáng)的制度創(chuàng)新與管理創(chuàng)新特征。同時(shí)，工作方案雖然科技創(chuàng)新措施數(shù)量相對(duì)偏少，但部分改革措施具備雙重創(chuàng)新屬性，呈現(xiàn)“制度創(chuàng)新+科技創(chuàng)新”、“管理創(chuàng)新+科技創(chuàng)新”的協(xié)同聯(lián)動(dòng)特征，“以科技創(chuàng)新助力制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，共同提升行業(yè)安全治理體系和治理能力”是該方案推進(jìn)改革工作的一個(gè)重要特點(diǎn)。
  二、工作內(nèi)容的創(chuàng)新響應(yīng)度
  （一）創(chuàng)新響應(yīng)度評(píng)估
  “創(chuàng)新響應(yīng)度”指工作方案的改革階段性目標(biāo)、改革任務(wù)與改革措施，對(duì)行業(yè)改革創(chuàng)新需求的響應(yīng)程度。評(píng)估組采用矩陣形式反映行業(yè)發(fā)展對(duì)各維度改革創(chuàng)新的需求程度，以及改革任務(wù)對(duì)創(chuàng)新需求的響應(yīng)程度。航空安全管理體系工作方案的8大類(lèi)任務(wù)在矩陣中的位置分布如圖3所示。“從業(yè)人員資質(zhì)能力”“航空安保管理”“安全監(jiān)管方式”“安全綜合考核機(jī)制”“安全隱患排查風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制”等5類(lèi)改革任務(wù)的創(chuàng)新響應(yīng)度位于“高需求/高響應(yīng)”象限。“安全監(jiān)管數(shù)據(jù)整合利用”“監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置”“事件調(diào)查能力”等3類(lèi)改革任務(wù)位于“高需求/中響應(yīng)”象限。